Zum Thema Breitbandausbau in ländlichen Regionen erklärt der Grüne Landtagsabgeordnete Thomas Mütze aus Aschaffenburg
„Der Anspruch auf einen Breitbandanschluss für jeden Haushalt ist machbar. Das gilt insbesondere auch für ländliche Regionen“, so Thomas Mütze verkehrs- und demographiepolitischer Sprecher seiner Fraktion. Die Grüne Bundestagsfraktion hatte
ein Gutachten in Auftrag gegeben, um die Möglichkeiten einer gesetzlichen Regelung für die
Breitbandversorgung zu prüfen. Das Ergebnis ist eindeutig. Ein gesetzlich geregelter Universaldienst von 6 Mbit/s ist möglich. „Die Staatsregierung in München hat viel zu lange darauf gesetzt, dass sich das Thema irgendwie von selbst regelt“, erläutert Mütze.
Dabei sei ein schneller Internetanschluss heute eine Frage der öffentlichen Daseinsvorsorge.
„Wenn Schüler für ihre Hausaufgaben Informationen aus dem Internet brauchen, spätestens
dann muss ein Internetanschluss eine Gemeinschaftsaufgabe werden“, so der Abgeordnete. Es
könne nicht länger hingenommen werden, dass knapp vier Millionen Haushalte in Deutschland
noch immer keinen ausreichenden Zugang zum Internet haben.
Auch am Untermain und im Spessart gebe es noch viele weiße Flecken auf der Breitbandkarte.
Die Kommunikationsindustrie habe eben nicht die öffentliche Daseinsvorsorge, sondern
allein den eigenen Unternehmensgewinn als Ziel. „Deswegen hat die grüne Bundestagsfraktion entschieden, dass wir für einen gesetzlich geregelten Universaldienst einzutreten, um damit besonders die heute noch unterversorgten Gebiete mit ausreichenden Datenverbindungen zu versorgen“, so Mütze.
Der Ausbau solle technologieoffen sein, könne also über Glasfaserkabel, Funk oder andere
Technologien erfolgen. „Wir streben grundsätzlich einen Ausbau über Glasfaserverbindung an, aber in kleinen Ansiedlungen mit nur wenigen Haushalten müssten auch andere Übertragungstechnologien angewendet werden.
„Als einzige Fraktion haben wir den Mut Zahlen zu nennen“, so Mütze. „Wir
wollen 6 Mbit als Grundversorgung.“ Falls die Entwicklung zu höheren Bandbreiten voranschreitet, soll die Universaldienstregelung angepasst werden.
Finanziert werden soll der Universaldienst über einen Unternehmensfonds, wie es bereits für
andere Dienste im Telekommunikationsgesetz vorgesehen sei. „In Zeiten äußerst knapper öffentlicher Haushalte ist es wichtig aufzuzeigen, wie neue Maßnahmen finanziert werden können“, so Mütze. „Hier wollen wir die Unternehmen in die Pflicht nehmen.“ Um dabei Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, müssen flankierende Maßnahmen wie regionale Ausschreibungen und gebündelte Angebote mehrerer Unternehmen möglich sein.
„Wir wollen eine Lösung, die den Wettbewerb auf dem deutschen Telekommunikationsmarkt
stärkt und gleichzeitig dafür sorgt, dass so schnell wie möglich alle Haushalte mit dem schnellen
Internet versorgt werden“, so Mütze. „Das ist besonders für den ländlichen Raum hier am Untermain und im Spessart von großer Bedeutung.“
Universaldienstverpflichtung für
flächendeckenden Breitbandzugang
in Deutschland
Studie im Auftrag der Bundestagsfraktion
Bündnis 90/ Die Grünen
Berlin, 13. September 2011
Autoren:
Prof. Dr. Pio Baake
, DIW Berlin und TU Berlin
Dr. Ferdinand Pavel
, DIW econ
Dr. Pascal Schumacher
, WWU Münster
Kontakt:
DIW econ GmbH
Dr. Ferdinand Pavel
Mohrenstraße 58
10117 Berlin
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+49.30.20 60 972 – 0
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Kurzfassung
Breitband als Inhalt einer möglichen Universaldienstverpflichtung
Ausschlaggebend für die Festlegung einer bestimmten Übertragungsgeschwindigkeit imRahmen einer Universaldienstverpflichtung ist, welche Übertragungsgeschwindigkeit der
Mehrheit der Endkunden mit Internetanschluss in Deutschland vertraglich zur Verfügung
steht. Dies bedeutet derzeit eine Vorgabe von bis zu 6 Mbps.
Nur soweit aufgrund dieser Übertragungsgeschwindigkeit Marktverzerrungen zu befürchtensind, bedarf es eines Verfahrens zur Eingrenzung. In Bezug auf die LTEAusbauverpflichtungen
der Mobilfunkanbieter muss hierzu die Bundesnetzagentur zunächst
abgrenzen, ob Datenzugänge in Festnetz und Mobilfunk sich substituieren oder
gegenseitig ergänzen. Soweit sie demselben Markt angehören sollten, bietet sich ein
zweistufiges-Verfahren mit einer qualifizierten Mehrheit der Breitbandnutzer auf Stufe
zwei an. Die Vorschläge des Kommunikationsausschusses der EU-Kommission (COCOM)
binden den deutschen Gesetzgeber dabei nicht. Wenn der Bundestag dem Vorschlag
des COCOM folgt, nach dem 80 Prozent der Breitbandnutzer den in einer Universaldienstverpflichtung
festgelegten Leistungsumfang tatsächlich mindestens nutzen
müssen, läge die zulässige Übertragungsgeschwindigkeit derzeit bei bis zu 3,0 Mbps.
Diese Eingrenzung würde aber auch im Falle der Substituierbarkeit nicht in den Regionen
gelten, in denen LTE nicht ausgebaut wird. Dort können im Einklang mit der UDRL
2009 zurzeit Bandbreiten bis zu 6 Mbps festgelegt werden.
Grundsätzlich ist es auch möglich, in Deutschland einen Breitband-Universaldienst mitÜbertragungsraten festzuschreiben, die noch über diese Grenzen hinausgehen. Zwar
wäre dies definitorisch nicht mehr von der UDRL 2009 erfasst. Dies bedeutet gleichwohl
nicht, dass eine solche Verpflichtung europarechtlich unzulässig wäre. Ein Verbot höherer
Bandbreitenvorgaben enthält die Richtlinie nicht. Folgen ergeben sich in erster Linie
für Fragen der Finanzierung einer entsprechenden Universaldienstverpflichtung. Sie
müsste dann aus dem allgemeinen Staatshaushalt finanziert werden.
Umfang, Kosten und Nutzen einer Breitband-Universaldienstverpflichtung
Basierend auf dem Vorschlag der COCOM, nach dem 80 Prozent der Breitbandnutzerden in einer Universaldienstverpflichtung festgelegten Leistungsumfang tatsächlich mindestens
nutzen müssen, sollte die vorgegebene Bandbreite bei einem Wert von etwa 2,5
bis 3,0 Mbps liegen. Darüber hinausgehende Anforderungen zu Symmetrie und Latenzzeit
lassen sich auf Basis der verfügbaren Nutzungsdaten nicht ableiten.
3,9 Millionen Haushalte beziehungsweise 9,7 Prozent aller Haushalte in Deutschlandhaben keinen Zugang zu Breitband-Infrastruktur mit einer Bandbreite von 2 Mbps. 8,8 Millionen Haushalte beziehungsweise 22 Prozent sind nicht mit einer Bandbreite von 6
Mbps versorgt.
Die Kosten einer flächendeckenden Anbindung aller Haushalte mit 2 Mbps belaufen sichauf 1.050 Millionen Euro. Abzüglich der Einnahmen aus Entgelten und bei einer unterstellten
Nutzungsdauer von fünf Jahren bleibt ein Verlust von 41 Millionen Euro pro Jahr.
Nach Abschluss des LTE-Ausbaus blieben Gesamtkosten von 540 Millionen Euro beziehungsweise
ein jährlicher Verlust von 17 Millionen Euro.
Der Nutzenzuwachs der Konsumenten (Konsumentenrente) bei einer flächendeckendenBreitbandversorgung mit 2 Mbps wird auf 140 Millionen Euro pro Jahr geschätzt. Nach
Berücksichtigung des LTE-Ausbaus beläuft sich der Nutzenzuwachs für die auch dann
noch unversorgten Haushalte auf 75 Millionen Euro
Zusätzlich zu den Effekten für Anbieter und Nutzer löst ein Anstieg der Breitbandnutzungweitere volkswirtschaftliche Effekte aus, die zu Innovationsschüben und Produktivitätssteigerungen
und damit zu weiterem Wirtschaftswachstum führen. Diese externen Effekte,
von denen die gesamte Volkswirtschaft profitiert, betragen ein Vielfaches der Zuwächse
für die unmittelbar betroffenen Anbieter und Nutzer. Für eine flächendeckende
Breitbandversorgung, die mit einer Bandbreite von 2 Mbps definiert wurde, ergibt sich ein
Anstieg des Bruttoinlandsprodukts um 5 bis 8 Milliarden Euro.
Die Kosten-Nutzen Analyse einer flächendeckenden Breitbandversorgung mit 2 Mbpsfällt somit insgesamt klar positiv aus. Ein solcher Infrastrukturausbau könnte durch unterschiedliche
Preisniveaus in städtischen und ländlichen Gebieten (Preisdiskriminierung)
und damit Abschöpfen der Konsumentenrente oder durch eine Universaldienstverpflichtung
umgesetzt werden. Im letzteren Fall sind zusätzlich auch Bürokratiekosten
sowie gegebenenfalls die Kosten durch Effizienzverluste bei bestimmter Ausgestaltung
der Universaldienstverpflichtung zu berücksichtigen.
Gestaltung, Umsetzung und strategische Effekte
Die Zielsetzung bei der Gestaltung einer Universaldienstverpflichtung kann aus ökonomischer
Sicht auf statische und dynamische Effizienzkriterien reduziert werden. Sowohl die
Bereitstellung der benötigten Infrastrukturen, deren Umfang als auch ihre Nutzung sollten so
gestaltet werden, dass der gesamtwirtschaftliche Zugewinn maximiert wird. Dabei müssen
auch solche Effizienzverluste berücksichtigt werden, die sich aus einer Veränderung des
(strategisch motivierten) Investitions- und Preissetzungsverhalten der Unternehmen ergeben.
Vor dem Hintergrund dieser Zielsetzung ergeben sich aus juristischer und ökonomischer
Sicht folgende Schlussfolgerungen:
Ausschreibungen als Instrument zur Bestimmung des Universaldiensterbringers sindnicht nur juristisch vorgesehen, als wettbewerbliche Mechanismen sind sie auch aus ökonomischer Sicht anderen Vergabeverfahren grundsätzlich überlegen. Bei der konkreten
Gestaltung von Ausschreibungen sollten allerdings die folgenden Aspekte beachtet
werden:
Die Ausschreibungen sollten nicht bundesweit, sondern regional oder lokal differenzierterfolgen.
Um mögliche Verbund- und Größenvorteile, d.h. mögliche Kostenersparnisse bei dergemeinsamen Bereitstellung regional angrenzender Infrastrukturen, zu nutzen, sollten
Bündelangebote für die Versorgung mehrerer Regionen zulässig sein.
Regionale oder gruppenspezifische Differenzen in den Zahlungsbereitschaften könnendurch die Abgabe von Menü-Geboten mit mehreren Angebotsoptionen berücksichtigt
werden, aus denen sich die zusätzlichen Kosten für die Bereitstellung höherer
Übertragungsraten ablesen lassen.
Wird die Universaldiensterbringung so gestaltet, dass sie im Zeitverlauf nach oben angepasstwerden kann, ergibt sich ein relativ kompliziertes Investitionsproblem. Hier lassen
sich effiziente Investitionsentscheidungen nur erreichen, wenn bei heutigen Investitionsentscheidungen
mögliche Kostenersparnisse bei einer künftigen Ausweitung der
Übertragungskapazitäten berücksichtigt werden. Vor allem bei Neu-Ausschreibungen
müssen daher Regelungen gefunden werden, mit denen heutige Universaldiensterbringer
mögliche Rückwirkungen ihrer eigenen Investitionen auf die künftigen Kosten internalisieren.
Kommunale Unternehmen oder ein staatliches Netzunternehmen müssen als Universaldiensterbringerprivatwirtschaftlich agieren. Als zusätzliche Bieter im Rahmen von Ausschreibungen
erhöhen sie den Wettbewerb und reduzieren damit den Grad, zu dem strategische
Überlegungen die Gebote anderer Unternehmen beeinflussen.
Um eine effiziente Nutzung der Infrastruktur zu gewährleisten, sollte diese einer kostenorientiertenZugangsregulierung unterworfen werden. Die juristische Forderung nach einer
entbündelten Bereitstellung und die ökonomischen Überlegungen zur Regulierung
monopolistischer Bottlenecks, d.h. von Infrastrukturbereichen, die aus ökonomischer
Sicht nur einmal bereitgestellt werden sollten, stehen hier im Einklang. Zudem werden
mit einer Zugangsregulierung Preisobergrenzen für den Universaldienst aus wettbewerbsökonomischer
Sicht überflüssig.
Die Vorgabe einer vertikalen Trennung, d.h. die Beschränkung der Universaldiensterbringungauf solche Unternehmen, die allein die Infrastruktur bereitstellen, ist aus juristischer
Sicht zwar möglich, aus ökonomischer Sicht aber nicht eindeutig positiv zu beurteilen.
Auf der einen Seite reduziert eine vertikale Trennung die Anreize des Infrastrukturanbieters,
mögliche Konkurrenten bei der Gewährung von Zugang zu diskriminieren,
auf der anderen Seite aber internalisieren vertikal integrierte Anbieter mögliche Ktionen zwischen den Kosten für den Aufbau, den Betrieb des Netzes sowie dem Angebot
von Diensten. Können trotz Zugangsregulierung mit dem integrierten Angebot von Anschlüssen
und Diensten positive Gewinne erzielt werden, impliziert eine vertikale Trennung
zudem, dass die von den Unternehmen für die Erbringung des Universaldienstes
geforderten Zahlungen steigen.
Für mögliche Wettbewerbsverzerrungen resultiert schließlich, dass sie vorwiegend zwischenverschiedenen Netzen bzw. Infrastrukturen auftreten. Da die für den Universaldienst
ausgewählte Technologie subventioniert wird, sind Wettbewerbsverzerrungen zu
Lasten von aus Sicht von Konsumenten und Anbietern ähnlichen bzw. austauschbaren
Technologien bzw. Netzen fast unvermeidlich. Wettbewerbs- und Investitionsverzerrungen
können vor allem auch bei einer dynamischen Gestaltung des Universaldienstes
auftreten. Dies betrifft sowohl das Investitionsverhalten in Gebieten, von denen erwartet
wird, dass sie (künftig) unter den Universaldienst fallen, als auch Investitionen in Ballungsräumen.
Bei letzteren werden die verzerrenden Effekte umso höher sein, je stärker
die maßgeblichen Unternehmen an der Finanzierung des Universaldienstes beteiligt sind
und je eher sie erwarten, dass ihre Investitionen die künftigen, im Rahmen des Universaldienstes
verlangten Übertragungsraten erhöhen.
Finanzierung des Breitband-Universaldienstes
Auch bei der Frage, wie der Universaldienst finanziert werden kann bzw. sollte, stehen neben
juristischen Aspekten ökonomische Effizienzkriterien im Vordergrund. Die ökonomische
Analyse beschränkt sich dabei auf mögliche Überschussbelastungen, d.h. auf Belastungen,
die sich bei einer effizienten Gestaltung der Finanzierung vermeiden ließen, sowie auf mögliche
wettbewerbsverzerrende Effekte. Die Inzidenz der verschiedenen Finanzierungsinstrumente,
d.h. die Frage, wer durch Steuern bzw. Abgaben tatsächlich belastet wird, wird nicht
näher untersucht.
Zusammenfassend ergeben sich die folgenden Schlussfolgerungen:
Juristisch zulässig sind im Wesentlichen vier mögliche Finanzierungsmodelle: i) Steuermitteldes Bundes, ii) Fondslösungen, bei denen Telekommunikationsanbieter im Breitbandmarkt
einbezogen werden, iii) Erhöhte Netzzugangsgebühren sowie iv) Mischmodelle,
bei denen Steuermittel mit Sonderabgaben der Telekommunikationsanbieter kombiniert
werden.
Eine Finanzierung aus Steuermitteln hat den Vorteil, dass mit ihr sowohl mögliche Überschussbelastungenals auch potentiell wettbewerbsverzerrende Effekte gegenüber allen
anderen Varianten minimiert werden können. Selbst wenn die vom Bund verwendeten
Steuern nicht entsprechend unterschiedlicher Nachfrage- und Angebotselastizitäten dif
el
ferenziert sind, spricht die breite Besteuerungsbasis und die Vermeidung wettbewerbsverzerrender
Effekte für die Finanzierung aus Steuermitteln.
Um mögliche Überschussbelastungen bei reinen Fondslösungen zu minimieren, solltenAbgaben der Unternehmen auf (relativen) Umsätzen und nicht auf Mengengrößen beruhen.
Wie Fondslösungen das strategische Verhalten der Unternehmen und damit den
Wettbewerb beeinflussen, hängt von der genauen Gestaltung des Fonds bzw. der Berechnung
des entsprechenden Abgabensatzes ab. Weder die im Gesetz vorgesehene
ex-post Berechnung des Abgabensatzes noch eine auf erwarteten Umsätzen beruhende
ex-ante Festlegung kann sämtliche wettbewerbsverzerrende Effekte vermeiden.
Eine Finanzierung über Netzzugangsgebühren wirkt ökonomisch wie eine spezielleSteuer auf einen Input. Effizienzsteigernd kann sie nur sehr restriktiven Annahmen und
nur dann sein, wenn mögliche Umgehungsinvestitionen und Änderungen in den Marktgleichgewichten
vernachlässigbar sind, d.h. wenn sich weder die Zahl der Anschlüsse
noch die Nutzung der Infrastrukturen durch die höhere Netzzugangsgebühren ändern.
Effizienzgewinne ergeben sich unter diesen Voraussetzungen aus einer besseren Differenzierung
der Abgaben- bzw. Steuersätze.
Die Breitbandpauschale ist aus juristischer Sicht verfassungswidrig. Rechtlich zulässigund aus ökonomischer Sicht äquivalent wäre demgegenüber die Einführung einer
Zwecksteuer. Wettbewerbsverzerrungen können vor allem zwischen aus Sicht von Konsumenten
und Anbietern ähnlichen bzw. austauschbaren Netzen auftreten, wobei hier
die genau Gestaltung, i.e. der Kreis der erfassten Anschlüsse, maßgeblich ist.
Mischmodelle, bei denen Steuern und Fonds kombiniert werden, haben den Vorteil, dasssie über den Fonds de facto eine Differenzierung der Besteuerung erlauben. Wie diese
aus ökonomischer Sicht zu bewerten ist, hängt von den entsprechenden Nachfrageelastizitäten
der besteuerten bzw. von der Abgabe erfassten Güter ab. Gegenüber reinen
Fondslösungen haben Mischmodelle den Vorteil, dass sie so gestaltet werden können,
dass sich Wettbewerbsverzerrungen weitgehend vermeiden lassen.
